Sentencia A. 018/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-018/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 018 DE 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6015

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 16 de abril de 2024^[1] el Instituto Financiero de Casanare – IFC presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía[2] en contra del señor Rogelio Pabón Garzón para obtener el pago de una acreencia soportada en el pagaré número 4122481 otorgado el 4 de noviembre de 2021 por valor de $2’700,000, en el marco de un contrato de mutuo con interés.

 

2.                 La demanda se repartió al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal bajo el radicado número 850014003001-2024-00325-00, despacho que, luego de inadmitir la demanda, mediante auto del 22 de julio de 2024[3] resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto por considerar que la parte demandante no es una entidad pública que tenga el carácter de entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, situación que, conforme el numeral 6° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA- y el artículo 105 de la misma codificación, haría que el asunto fuera de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.

 

3.                 Explicó que, de acuerdo con la naturaleza jurídica de la entidad demandante, no le es aplicable la regla del artículo 105.1 del CPACA, en el entendido que no se trata de una entidad vigilada por la Superintendencia de Colombia, y concluyó que, para que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, avoque el conocimiento de procesos ejecutivos iniciados por entidades públicas “(…) se requiere de tres requisitos que recogen dos criterios como el orgánico y el material, que deben operar al unísono, como son, el primero, que la entidad pública tenga el carácter de entidad financiera, el segundo, que se encuentre vigilada por la Superintendencia Financiera, y por último, que el asunto que se someta al juez, corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad. Por tanto, si falta cualquiera de los anteriores elementos, la regla a aplicar será la del artículo 104 de la Ley 1437, y así, la competente para resolver el conflicto será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[4].

 

4.                  Por otra parte, haciendo referencia al Auto 609 de 2023, estableció que, si bien la entidad pública demandante dentro de su objeto social contempla el fomento del desarrollo económico y social del departamento del Casanare a través de servicios financieros, al no ser una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia no cumple con los requisitos exigidos en el artículo 105.1 del CPACA.

 

5.                 Frente al giro ordinario de los negocios se valió de lo decidido en el Auto 855 de 2024 para establecer que, si bien la entidad pública demandante es una empresa industrial y comercial del Estado, “el giro ordinario de sus negocios, siempre debe estar respaldado por una norma que lo autorice, y en el presente caso, no se evidencia más allá del régimen de creación, norma que avale los servicios financieros prestados, por tanto, en el sentir de esta togada, la controversia NO corresponde al giro ordinario de los negocios de la entidad”[5].

 

6.                 Para finalizar, basado en los Autos 403 de 2021, 094 de 2024 y 952 de 2023, indicó que, “(…) las controversias reclamadas a través del proceso ejecutivo con sustento en un título valor, que respalda un contrato, o ante la duda de existencia de un contrato, deben ser debatidas es a través de la jurisdicción de lo Contencioso administrativo, pues en todo caso, las pretensiones de la demanda podrían repercutir en los recursos del Estado, que tienen una protección en el ordenamiento jurídico, tal como lo expuso la Corte Constitucional”[6]. Por todo lo anterior, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Yopal.

 

7.                 Repartida nuevamente la demanda, le correspondió su conocimiento al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal[7] bajo el radicado no. 85-001-3333-004-2024-00136-00, despacho que mediante auto del 3 de octubre de 2024[8] resolvió proponer conflicto negativo de jurisdicciones por considerar que carecía de jurisdicción para conocer del asunto argumentando que con ocasión a las claridades brindadas por la entidad pública ejecutante, de conformidad con lo requerido por ese despacho en auto del 12 de septiembre de 2024, pudo establecer que (i) no se ejecutaba una obligación soportada en un contrato estatal y (ii) que quien demanda es una entidad que tiene por objeto, entre otras operaciones, las de brindar servicios financieros conforme lo reglado en el artículo quinto del Acuerdo 009 de 2022.

 

8.                 Bajo tales condiciones, estableció que la naturaleza jurídica de la entidad demandante corresponde a la de cualquier entidad del sector financiero, situación que impide que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conozca el asunto, en tanto que la obligación que se pretende ejecutar se soporta un en título valor propio del conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, y no surge de un contrato estatal. Sobre el particular, recordó que un pronunciamiento del Consejo de Estado estableció que “la noción giro ordinario de los negocios de las entidades financieras comprende todas aquellas actividades o negocios relacionados a continuación: i) los que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos”[9].

 

9.                 Una vez remitido el asunto a esta corporación el 17 de octubre de 2024^[10], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 18 de octubre de 2024 y enviado al despacho el 22 de octubre siguiente^[11].

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 Competencia

 

10.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

11.             Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12]. Para predicar la existencia de un conflicto entre jurisdicciones deben concurrir tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.

 

Tabla 1. Presupuestos y verificación en el caso concreto^[13]

 

3.                 Criterios para definir la competencia para conocer procesos ejecutivos por entidades públicas que no tienen carácter financiero. Reiteración de regla de decisión Auto 554 de 2023

 

12.             El artículo 104.6 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otros procesos, de los ejecutivos originados en contratos estatales celebrados por entidades públicas, entendiéndose como tales aquellas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

13.             Esta Corporación en el Auto 1354 de 2024 abordó un caso de similares connotaciones al presente asunto y, con apoyo en el análisis de los Autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022, estableció que para dirimir los conflictos de jurisdicción de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales en los que se encuentre de por medio una entidad pública es necesario verificar: “i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo”.

 

14.             Dicha regla de competencia encuentra su excepción en el artículo 105.1 del CPACA, que establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, intermediarios de seguros o intermediaros de valores vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando corresponden al giro ordinario de sus negocios, incluyéndose los procesos ejecutivos.

 

15.             Este ha sido el fundamento de la regla de decisión fijada por esta Corporación en los Autos 904 de 2021, 1173 de 2021, 240 de 2022, 1692 de 2022 y 1786 de 2022, en los que se determinó que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de los procesos ejecutivos en los que sean partes entidades públicas del sistema financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

4.                 Sobre la naturaleza jurídica del Instituto Financiero del Casanare

 

16.             A la luz del artículo 105.1 del CPACA, para resolver controversias como ésta resulta necesario establecer la naturaleza jurídica de la entidad pública ejecutante. En ese sentido, conviene recordar que en los Autos 554 y 618 de 2023, en los que se resolvieron controversias similares relacionadas con la entidad que hoy es demandante, se abordó el análisis de la naturaleza y objeto social de Instituto Financiero de Casanare – IFC, estableciéndose que, si bien se trata de una entidad pública que tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos, en su acto de constitución y en el Acuerdo número 009 del 16 de agosto de 2022, por medio del cual se reformaron los estatutos sociales de ese instituto, no consta manifestación alguna que permita establecer que se trata de una entidad financiera.

 

17.             Y, como en tales ocasiones también se constató que el Instituto Financiero de Casanare – IFC no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, se determinó que en tales controversias no operaba la excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA. 

 

5.                 Examen del caso en concreto

 

18.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)               Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

(ii)             Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva, a través de la cual se pretende la ejecución de un título valor.

 

(iii)          Presupuesto normativo: Las diferentes autoridades judiciales inmersas en el conflicto entre jurisdicciones acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra §2, §3, §4, §5, §6, §7 y §8).

 

19.             Superado lo anterior, corresponde a la Sala Plena examinar el fondo del conflicto atendida la naturaleza jurídico procesal de la controversia.

20.             La Sala Plena advierte que, a pesar de la naturaleza comercial del contrato que soporta el título base de la ejecución, lo cierto es que, según se precisó, el IFC es una entidad pública que no puede calificarse como financiera y, menos, sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia.

 

21.             Así las cosas, no se encuentran cumplidos los presupuestos para que sea aplicable la regla dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA para radicar, en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, el conocimiento del presente asunto.

 

22.             En esas condiciones, la Sala Plena concluye que en este caso el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es el competente para conocer la demanda sub examine, al no ser procedente la aplicación de la regla residual de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, contemplada en el artículo 15 del Código General del Proceso –CGP-, en tanto no se acreditaron los presupuestos que permitían aplicar la excepción del artículo 105.1 del CPACA.

 

6.                 Regla de decisión

 

23.             Reiteración del Auto 554 de 2023. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.

 

III.   DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por el Instituto Financiero del Casanare en contra del señor Rogelio Pabón Garzón, le corresponde tramitarla al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6015 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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